最高人民法院关于确认决算与审计决算价款不一致的裁判规则

李鹰

律师

最高人民法院关于确认决算与审计决算价款不一致的裁判规则

人民法院在审理工程价款结算纠纷的案件中，若当事人有明确约定“竣工结算以政府审计部门评审结果为准”，则应当尊重当事人的意思自由，按照约定进行处理；这并不影响人民法院对审计机构出具报告的合法性、合理性负有审查义务及权力，实践中不宜也应当不经审查就直接予以采纳。如经审查后，确有证据材料证明审计意见（或结论）存在明显不真实、不客观、不合理之处，该审计意见则也不应当作为认定案涉工程价款结算的依据，人民法院可以准许当事人申请补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法来纠正审计意见存在的缺陷，如果在长时间内未能审计的情况下，法院可以通过鉴定方式来确定结算价款

早在2001年4月2日《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（[2001]民一他字第2号）中就明确：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应当以当事人的合同约定作为法院裁判的依据。只有在合同中明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”时隔七年左右，在2008年5月16日《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》（2008）民一他字第4号）再次明确：“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中已经明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。”2015年1月1日，《全国民事审判工作会议纪要》第49条规定“依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”2020年9月1日，《保障中小企业款项支付条例》第十一条规定“机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。”

结合类案检索案例进行分析：

案例一，最高人民法院（2017）最高法民终912号，重庆市圣奇建设（集团）有限公司与黔西县人民政府建设工程施工合同纠纷案。

BT合同如约定“以审计机关的审计结果作为结算依据”应当遵守约定，虽然审计是国家对建设单位的一种行政监督，其本身并不影响民事主体之间的合同效力，但是本案中的双方当事人“以审计决算为最终造价”的明确约定，实际上就是将有审计权限的审计机关对业主单位的审计结果作为双方结算的最终依据。因黔西审计局出具的《审计报告》已被撤销，故应当以毕节市审计局出具的《专项审计调查报告》作为案涉工程的结算依据。

案例二，最高人民法院(2019)最高法民申6183号再审审查与审判监督民事裁定书。

最高人民法院认为：“《建设工程施工合同》中的“工程总价以政府审计部门审核造价为结算价”约定，系双方真实意思，且不违反法律、行政法规的效力性强制规定，合法有效。并且案涉工程属于拆迁还房安置小区工程，涉及到公众利益，约定工程总价由政府审计部门审核也具有一定的必要性、合理性。另外，弘立公司报送给政府审计部门的《竣工结算书》，天泽公司在《竣工结算报告》上签章仅是同意以该结算价款报送给审计部门，并不能据此认定天泽公司同意以该价款作为最终结算的依据。而弘立公司申请再审认为其提交的《竣工结算报告》系按照约定的工程价款计价方式取费，应提交专业的第三方中介机构鉴定意见予以证明。在无有效证据材料认定本案工程价款的情形下，原审判决驳回弘立公司关于工程款给付的请求并无不当，亦不影响其在审计结论作出后另行依法主张权利。”

案例三，最高人民法院（2021）最高法民申6126号，再审审查与审判监督民事裁定书。

最高人民法院认为：如发包方与承包方约定工程决算须经具有法定审核资质机构或审计局进行审核后确定的，发包方在承包方提交的《竣工结算书》上的盖章、签字行为视为发包方履行了约定的报送审计资料义务，不能据此认定其已认可《竣工结算书》载明的造价数额即为案涉工程造价——太平洋建设集团有限公司与沈阳雪松经济开发区管理委员会建设工程施工合同纠纷案。最高人民法院观点，案涉两份《合同书》均在“合同竣工验收与结算”中约定：“工程决算：甲、乙双方同意各单项工程验收合格后，由乙方编制工程决算书报甲方，甲方委托具有法定审核资质的社会中介机构或区审计局进行工程造价决算审核。”故案涉工程造价应当委托社会中介机构或者说政府审计局审核后确定，系双方自愿达成的合意。雪松管理委员会在《竣工结算书》上加盖印章，系其履行案涉《合同书》约定的报送审计资料义务，不能据此认定其已认可《竣工结算书》载明的造价数额即为案涉工程造价。诉讼过程中，太平洋公司主张应依两份《竣工结算书》确定工程造价，雪松管委会主张应该以沈阳市苏家屯区财政事务服务中心出具的《审核结论反馈意见书》来确定工程造价，二者主张的工程造价数额差异巨大，难以确定。原审法院综合本案情况，认为案涉工程造价应当通过司法鉴定予以确定，符合案件实际和合同约定，并无不当。

如长时间内未能审计该如何确定结算价款？

案例一.最高人民法院（2019）最高法民终136号，唐山湾三岛旅游区旅游开发建设有限公司、北京中海北方港口工程有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书

最高人民法院认为，唐山三岛主张，即便将鉴定结论视为审计报告完成，根据双方合同约定，剩余第二笔、第三笔款项的付款时间节点应当是在判决生效之后的第十二个月和第二十四个月，现在还没到应支付的时间。因为工程施工资料不齐全等原因，涉案工程的审计工作进展缓慢，自2016年5月中海北方将结算资料交付唐山三岛开始，截至本案诉讼发生时，已历经两年多的时间审计结论一直无法形成。一审法院虽没有对造成无法正常审计问题在双方当事人之间作出明确的责任认定，但是如果采信唐山三岛关于支付款项必须严格依照合同约定以审计结论形成后才能确定时间节点的抗辩主张，在本案审计结论长期无法形成的特殊情况下，对中海北方明显有失公平。鉴于唐山三岛自2014年11月接收项目投入使用之日起，已经长达数年之久，一审法院判令其一次性全部支付剩余尚欠工程款，并无不妥。

案例二.最高人民法院（2020）最高法民终630号，黄厚忠与郴州市发展投资集团有限公司等建设工程施工合同纠纷二审民事判决书

最高人民法院裁判观点：当事人约定以审计部门的审计结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但政府审计部门无正当理由长时间未能出具审计报告或者结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。本案郴投公司于2014年1月7日向郴州市审计局出具《关于郴州市苏仙湖、王仙湖项目竣工结算报送审计的函》后，至黄厚忠2017年提起了本案诉讼，郴州市审计局始终长时间未作出审计结论，原审法院根据黄厚忠的申请，委托进行造价鉴定，并无不当。郴投公司认为，合同已经约定以审计报告为结算依据，原审法院不顾双方当事人约定的情况下贸然启动司法鉴定违法，没有事实、法律依据，本院不予支持。

案例三.最高人民法院(2020)最高法民终106号，中国建筑一局（集团）有限公司、沈阳祺越市政工程有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书。

最高人民法院认为，本案当事人对于审计的结算约定，意义在于落实对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行监督，维护国家的财政经济秩序，提高财政资金的使用效益，防止建设项目中出现违规违法行为。一审法院按照法定程序委托鉴定机构，通过专业的审查方式，确定工程结算款，其真实性、合理性并不与前述关于审计的约定本质相违背，效果与审计基本等同，中建一局以未经审计主张未达到工程款支付条件，理由不能成立。